成都工業(yè)純水設(shè)備解讀：治水體系邏輯，如何審視三重關(guān)鍵關(guān)系
【重慶水處理設(shè)備網(wǎng)http://xqccscq.com/】十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)國家治理現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略安排，此背景下有必要探討水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治”中國有著特別的含義，古文中是一個(gè)象形文字，最早的含義就是通過修建水利工程管束洪水，后來延伸為控制管理。中國最早的政治秩序來自于大禹治水，大禹因?yàn)橹嗡泄Ρ蛔馂榫胖莨仓鳎恢袊鴼v代王朝一直追求的理想就是天下大治、長治久安。由此可見，治”與國家治理存在內(nèi)在聯(lián)系，中國文明的起源似乎與治水有著密切的關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，治水是理解中國特色治理體制的一條重要線索。
PartⅠ 治國必先治水：中國特色體制起源
中國國家治理體制有其獨(dú)特性。2014年，歷史學(xué)家弗朗西斯·福山出版的政治秩序的起源》第二卷，把強(qiáng)有力的國家、國家對(duì)法治的尊崇及全體公民對(duì)政府的問責(zé)看作是維系現(xiàn)代政治秩序的三個(gè)最基本要素：即強(qiáng)國家、法治和民主問責(zé)。弗朗西斯·福山指出，從全世界來看中國體制的顯著特征是有一個(gè)“強(qiáng)國家”這構(gòu)成了審視中國國家治理體制的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。
為什么中國有一個(gè)“強(qiáng)國家”強(qiáng)國家”起源是什么？很多思想家對(duì)此進(jìn)行過研究，發(fā)生了內(nèi)容豐富的中國國家體制起源理論。眾多理論中有一派觀點(diǎn)影響很大，那就是卡爾·馬克思開創(chuàng)的治水派”學(xué)說，認(rèn)為亞細(xì)亞生產(chǎn)方式需要非常強(qiáng)的政府動(dòng)員人力修建大型水利工程，后來歷史學(xué)家卡爾·魏特夫在20世紀(jì)50年代進(jìn)一步提出了治水社會(huì)”理論，指出在東方社會(huì)，由于修建大型水利工程而產(chǎn)生集權(quán)的政治體制。治水派”學(xué)說影響甚廣，但是過去半個(gè)世紀(jì)以來對(duì)其質(zhì)疑很多，例如卡爾·魏特夫的理論，20世紀(jì)80年代在國內(nèi)受到廣泛批判。弗朗西斯·福山認(rèn)為灌溉是區(qū)域性的事務(wù)，缺乏以解釋政治秩序的起源，認(rèn)為解釋國家的起源，最重要的理由是戰(zhàn)爭。歷史學(xué)家黃仁宇則提出了另外的觀點(diǎn)，認(rèn)為黃河洪水直接導(dǎo)致了中國的中央集權(quán)的崛起，歷史上對(duì)防洪的需求遠(yuǎn)勝于灌溉。
筆者在十幾年前對(duì)上述理論做了詳細(xì)的研究，指出中國古代選擇大一統(tǒng)體制，主要來源于三個(gè)方面的需求：一是國防的需要；二是賑災(zāi)的需要；三是治水的需要。從三個(gè)需求來看，由于國防和賑災(zāi)的需要有很大成分也來源于治水的需要，成都工業(yè)純水設(shè)備治水對(duì)大一統(tǒng)體制的來源能夠貢獻(xiàn)大半，這也可以解釋為何中國自古即有“治國必先治水”之說。
2020年新冠肺炎引發(fā)的疫情肆虐全球，中國舉國上下共抗疫情，經(jīng)過努力很快就控制住了疫情，疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)方面的成果令世界矚目。中國抗疫取得突出成績的重要原因，于獨(dú)特的國家體制，這個(gè)體制就其本源而言是很擅長賑災(zāi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)復(fù)雜的治理難題正是中國體制的獨(dú)特優(yōu)勢。十九屆四中全會(huì)公報(bào)指出，中國特色社會(huì)主義制度有13個(gè)顯著優(yōu)勢，其中包括黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國一盤棋集中力量辦大事，實(shí)際上這些優(yōu)勢來源于中國獨(dú)特的國家體制。
PartⅡ 當(dāng)代治水革新：成果卓著經(jīng)驗(yàn)珍貴
一定水平上來說，中國的體制是為治水而生，中央集權(quán)大一統(tǒng)體制最初一定水平上是為水利工程的興建而生的古代社會(huì)治水主要包括四個(gè)方面：防洪，灌溉，漕運(yùn)，海塘。為實(shí)現(xiàn)治水需求，中國自古就有修建大型水利工程的保守，比方，四川都江堰、京杭大運(yùn)河、廣西靈渠、新疆坎兒井等古代水利工程杰作。古代治水主要采取工程手段，以滿足基本需求為目的具有集中性、沖擊性、單一性特征。
改革開放以來，國逐漸從激進(jìn)治水向現(xiàn)代治水轉(zhuǎn)型。保守的治水需求依然存在但水問題更加復(fù)雜，水需求愈加多元，治水內(nèi)容亦越來越豐富。水短缺、水污染、水災(zāi)害和水生態(tài)惡化等問題具有分布式特征，量大面廣，治理的難度和復(fù)雜性遠(yuǎn)超古代。比方，生態(tài)環(huán)境問題和節(jié)水問題涉及到每一個(gè)社會(huì)個(gè)體，需要考慮個(gè)體多元化需求，隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民對(duì)水服務(wù)和水品質(zhì)提升的需要日漸強(qiáng)烈，這些都是現(xiàn)代治水的新問題。
治水的新形勢決定了單依靠工程手段不能完全解決問題，當(dāng)代治水必需采取綜合措施。特別是過去20多年來，中國不時(shí)調(diào)整體制適應(yīng)水情，實(shí)際是完成從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水的轉(zhuǎn)型。從激進(jìn)水治理到現(xiàn)代水治理轉(zhuǎn)型，中國水治理的內(nèi)容和特征發(fā)生了巨大變化（見表1這一過程實(shí)際上隨同著中國國家治理體系的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)的中央集權(quán)大一統(tǒng)體制，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代多元一統(tǒng)體制，或者說是新型舉國體制，即發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極吸納社會(huì)、市場、技術(shù)等因素的力量，成都工業(yè)純水設(shè)備以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理的需求。
新中國成立70年來，國治水取得巨大成績，尤其在防洪減災(zāi)，農(nóng)田灌溉，水利發(fā)電和水利工程供水能力方面尤為突出。中國古代就有修建水利工程的保守，當(dāng)代修建了更多的大型水利工程，包括長江三峽、南水北調(diào)、黃河小浪底等一批超級(jí)工程。中國用占全球6%水資源和9%耕地養(yǎng)活了全球近20%人口，這主要得益于水效率的大幅度提升。改革開放40年來，中國以27%用水增長，支撐了全國經(jīng)濟(jì)總量增加36倍；農(nóng)業(yè)用水量下降12%糧食產(chǎn)量增加1.2倍；工業(yè)用水總量增長1.4倍，產(chǎn)出增加55.3倍。這些成績的取得，得益于中國的獨(dú)特的治理體制。
當(dāng)代中國治水的基本經(jīng)驗(yàn)主要為：一是理念先導(dǎo)，目標(biāo)引領(lǐng)。國的頂層設(shè)計(jì)能夠不時(shí)根據(jù)新形勢革新，與時(shí)俱進(jìn)制定國家發(fā)展不同階段的目標(biāo)。二是問題導(dǎo)向，務(wù)實(shí)創(chuàng)新。實(shí)踐中以問題為導(dǎo)向，務(wù)實(shí)探索問題的解決路徑。三是黨政主導(dǎo)，調(diào)試管理。國在集中領(lǐng)導(dǎo)框架下，具體執(zhí)行過程中又保持了政策制定的靈活性和政策執(zhí)行的彈性。四是系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力。習(xí)近平總書記在2014年提出的16字治水思路，成為治水實(shí)踐中大力貫徹落實(shí)的方針。五是群眾路線，廣泛動(dòng)員。各項(xiàng)水利事務(wù)中，人民群眾以各種形式發(fā)揮了重要作用。六是依法治國，科技支撐。從1988年國家頒布的首部《中華人民共和國水法》以下簡稱《水法》2002年新《水法》修訂，初步建成了完整的水法規(guī)體系。這六個(gè)方面既是當(dāng)代中國治水經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是治國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，治水的邏輯和治國的邏輯是高度契合的
PartⅢ 治水體系邏輯：審視三重關(guān)鍵關(guān)系
公共治理有三大核心問題：政府與市場的關(guān)系；政府與社會(huì)的關(guān)系；政府內(nèi)部組織關(guān)系。人們關(guān)于治水爭論的焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)上就是這三組關(guān)系，透過這三個(gè)視角審視水治理，很多問題能夠得到合理解釋。
一）政府與市場的關(guān)系
對(duì)于水治理中的政府與市場的關(guān)系，筆者繼續(xù)研究了20年。回顧在2000年，水權(quán)與水市場問題剛剛提出來，并一度引起了很大的爭論。后來，隨著思想解放，人們普遍認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)引入水市場，但中國的水市場改革，特別是水權(quán)市場改革非常曲折。目前來看，中國水權(quán)交易量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。以中國水權(quán)交易所的交易水量為例，從2016年成立到2019年年底，累計(jì)交易水量僅28.8億立方米，這與中國每年6000多億立方米的用水量相比是一個(gè)很小的數(shù)字。總的來看，中國經(jīng)過20年的水權(quán)水市場建設(shè)，還沒有發(fā)展出普遍性的水權(quán)市場，水權(quán)市場迄今更多的具有探索意義。
發(fā)達(dá)的水權(quán)市場依賴很苛刻的一組條件。例如，對(duì)于水資源的空間調(diào)度和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施有較高要求，目前我國七大流域只有黃河做到全流域統(tǒng)一水量調(diào)度。中國在1988年《水法》中就規(guī)定了取水許可制度體系，這套制度體系的核心就是利用行政手段進(jìn)行水量的再分配。2020年《水法》進(jìn)一步明確取水許可，實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合，其立意是用行政手段來進(jìn)行水量再分配。但實(shí)踐中由于種種原因，這套行政再分配制度沒有完全落實(shí)，比如取水許可證發(fā)放之后，配套的監(jiān)管和服務(wù)沒有及時(shí)跟上，影響了這套制度安排的有效性。這種背景下，水權(quán)交易可以成為落實(shí)總量控制的一種手段，也可以理解為在水行政分配體系中引入市場機(jī)制，但主要還是發(fā)揮輔助的作用。
回顧我國水權(quán)水市場20年的建設(shè)進(jìn)程，有三點(diǎn)值得反思：第一，水權(quán)市場發(fā)展的規(guī)律研究方面，過于強(qiáng)調(diào)市場的作用和市場制度自身，對(duì)水權(quán)市場運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制認(rèn)識(shí)缺乏，市場機(jī)制非常復(fù)雜，絕非僅僅是產(chǎn)權(quán)界定的問題，還要具備一系列的保證條件；第二，水權(quán)市場的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒方面，過于強(qiáng)調(diào)個(gè)別國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”對(duì)水權(quán)市場發(fā)展中的實(shí)際問題認(rèn)識(shí)缺乏，事實(shí)證明，只有真正契合中國國情的改革才干有效；第三，水權(quán)交易和市場制度建設(shè)過程中，過于強(qiáng)調(diào)理想意義上的自由市場模式，對(duì)國情條件的制約和中國特色的因素認(rèn)識(shí)缺乏，研究過于理想化成都工業(yè)純水設(shè)備。
當(dāng)然，水權(quán)水市場只是水治理中利用市場機(jī)制的一種形式。如果從全局來看，市場機(jī)制完全可以在水治理中發(fā)揮重要作用，這至少包括以下四個(gè)方面：一是水務(wù)市場當(dāng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府可以適當(dāng)干預(yù)，但要以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)；二是水利投融資中的作用凸顯，需要充分利用市場機(jī)制吸引更多的社會(huì)投入；三是水價(jià)改革中發(fā)揮重要作用，需要依靠靈活水價(jià)機(jī)制進(jìn)行探索；四是水資源分配體系中發(fā)揮積極作用，可以積極探索利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)總量控制。
二）政府與社會(huì)的關(guān)系
中國公共事務(wù)治理的一個(gè)關(guān)鍵問題，如何調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，如何使公眾更多更好地參與公共事務(wù)。筆者曾做過農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)的研究，結(jié)果標(biāo)明：一個(gè)村莊是否成立用水戶協(xié)會(huì)對(duì)用水管理影響很小，甚至保守的村集體管水用水績效還優(yōu)于用水戶協(xié)會(huì)的績效；對(duì)于跨行政區(qū)的涉水事務(wù)，用水戶協(xié)會(huì)還能起到一定效果，但與行政區(qū)重合的用水戶協(xié)會(huì)大部分流于形式。
未來需要讓社會(huì)機(jī)制在中國水治理中發(fā)揮更大作用，至少可以在以下四個(gè)方面著力提升：一是水利項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過程中要積極發(fā)揮人民群眾的作用，真正反映公眾需求；二是水利法規(guī)和政策決策中注重多元參與，傾聽各方聲音與訴求；三是水資源節(jié)約、維護(hù)和治理中廣泛動(dòng)員群眾，充分利用水價(jià)杠桿，促進(jìn)節(jié)水減污。四是水情教育和水文化建設(shè)方面，例如廣泛利用水利工程設(shè)施提供國民教育功能，加強(qiáng)全社會(huì)現(xiàn)代水文明風(fēng)尚的引導(dǎo)。
三）政府內(nèi)部組織關(guān)系
國流域治理中長期存在三大協(xié)同難題：一是層級(jí)協(xié)調(diào)問題，行政手段為主，經(jīng)濟(jì)機(jī)制單薄，公眾參與缺乏；二是地區(qū)協(xié)調(diào)問題，缺乏跨行政區(qū)的合作機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制；三是部門協(xié)調(diào)問題，相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，利益相關(guān)方溝通協(xié)商缺乏。過去20多年間，中國在流域治理方面取得的重要進(jìn)展之一，探索引入了河長制。中國七大流域的水環(huán)境治理績效在2008年以后加速提升，其中提升最快的太湖流域，河長制在其中發(fā)揮了重要作用。
河長制作為一項(xiàng)重要的水治理制度創(chuàng)新，其能有效發(fā)揮作用的原因在于契合了中國的體制。中央集權(quán)大一統(tǒng)體制的基本運(yùn)行邏輯，政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級(jí)管理、上級(jí)兜底”這一治理邏輯廣泛存在于我國的公共事務(wù)中。當(dāng)水問題嚴(yán)峻水平超出水利部門范圍時(shí)，會(huì)自然成為一級(jí)政府的事務(wù)，如果一級(jí)政府無法有效應(yīng)對(duì)，上一級(jí)政府就會(huì)介入。河長制的呈現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的水問題，可以視為是一種自然響應(yīng)。河長制切實(shí)解決了三大難題：通過加強(qiáng)行政目標(biāo)問責(zé)來緩解層級(jí)協(xié)調(diào)難題；通過強(qiáng)化上級(jí)行政協(xié)調(diào)來緩解地區(qū)協(xié)調(diào)難題；通過黨政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來緩解部門協(xié)調(diào)難題。河長制是一項(xiàng)解決復(fù)雜協(xié)同難題的河湖管理機(jī)制，中國特色的水資源綜合管理和流域綜合管理方案。
河長制的經(jīng)驗(yàn)案例有重要的理論啟示：制度是立足國情的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果，制度安排不能指望搬來一座“飛來峰”只有根植于中國土壤，內(nèi)嵌于中國社會(huì)的制度才有生命力，因此我一定要根據(jù)國情水情探索適合自身的水治理制度成都工業(yè)純水設(shè)備。
PartⅣ 水治理現(xiàn)代化：未來體制演進(jìn)展望
黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和時(shí)間表。國家治理現(xiàn)代化的總體部署下，需要從戰(zhàn)略上謀劃和推進(jìn)我國水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
2011年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災(zāi)體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源維護(hù)和河湖健康保證體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。近10年來，中國各行業(yè)都在加速制度革新。2016年，中央文件已經(jīng)指出，各領(lǐng)域具有四梁八柱性質(zhì)的改革主體框架已經(jīng)基本確立。從水利發(fā)展需求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系來看，中國已經(jīng)進(jìn)入“水利綜合治理”新時(shí)期，水利發(fā)展需求目前處于第III階段,即多種需求繼續(xù)增長的階段，也就是水利綜合治理時(shí)期(見圖1當(dāng)前需要進(jìn)一步加快建立健全水治理體制機(jī)制，全面建立與發(fā)展階段相適應(yīng)的科學(xué)制度體系。
黨的十九屆四中全會(huì)提出：完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保證、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。這一表述概括了現(xiàn)代中國多元一統(tǒng)體制的基本架構(gòu)。依照這個(gè)布局，中國正加快建設(shè)現(xiàn)代治理體系。具體到水治理體系的現(xiàn)代化，筆者認(rèn)為以下五個(gè)方面的非常重要：一是要建設(shè)現(xiàn)代水法治體系，提高執(zhí)法水平，落實(shí)好現(xiàn)有的水法規(guī)制度；二是要完善國家和流域水治理體制，理順國家層面的水治理體制與協(xié)同治理機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)流域立法和加強(qiáng)流域管理；三是擴(kuò)大市場機(jī)制的作用，特別注重運(yùn)用靈活水價(jià)機(jī)制促進(jìn)水效率的提高；四是促進(jìn)社會(huì)的廣泛參與，各類水治理事務(wù)中擴(kuò)大公眾的參與水平；五是增強(qiáng)技術(shù)支撐和信息共享，未來利用現(xiàn)代信息技術(shù)的空間巨大，可以大大提升水治理的信息化和智能化水平。未來十年水治理仍處在快速變化時(shí)期，有必要穩(wěn)步推進(jìn)上述五個(gè)方面的工作，2030年使水治理制度體系基本幼稚定型。
中國的水治理實(shí)踐再一次印證，世界上不存在普遍適用的制度，只有最適合自己的道路，各個(gè)國家必需根據(jù)自身的條件來建立適合外國國情的治理體系。正如習(xí)近平總書記指出的世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。各國國情不同，每個(gè)國家的政治制度都是獨(dú)特的都是由這個(gè)國家的人民決定的都是這個(gè)國家歷史傳承、文化保守、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”
國水治理體系順應(yīng)時(shí)代變化，快速從激進(jìn)模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代模式，建立了適應(yīng)當(dāng)代中國國情的水治理體系，并展現(xiàn)了很好的治理效能，這是新中國70年取得“治水奇跡”制度密碼。未來我要繼續(xù)堅(jiān)定制度自信，根據(jù)國情推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走出一條中國特色的治水之路，以水治理的現(xiàn)代化有力支撐社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。
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